2020年12月30日，中共中央總書(shū)記、國家主席、中央軍委主席習近平主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì )第十七次會(huì )議，審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。近日，國務(wù)院印發(fā)了《意見(jiàn)》。財政部有關(guān)負責人就《意見(jiàn)》有關(guān)問(wèn)題回答了記者提問(wèn)。
問(wèn)：請介紹一下《意見(jiàn)》出臺的背景和必要性。
答：預算體現國家的戰略和政策，反映政府的活動(dòng)范圍和方向，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，是宏觀(guān)調控的重要手段。黨中央、國務(wù)院高度重視預算管理工作。黨的十九屆五中全會(huì )對建立現代財稅金融體制、深化預算管理制度改革作出部署。習近平總書(shū)記強調，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場(chǎng)統一、促進(jìn)社會(huì )公平、實(shí)現國家長(cháng)治久安的制度保障。
黨的十八大以來(lái)，按照黨中央、國務(wù)院決策部署和預算法規定，財政部會(huì )同有關(guān)部門(mén)和地方積極改進(jìn)預算管理制度，大力推進(jìn)中期財政規劃、預算公開(kāi)、地方政府債務(wù)管理、預算績(jì)效管理等一系列重大改革舉措落地實(shí)施，為建立現代預算制度提供了基礎條件。當前和今后一個(gè)時(shí)期，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，加之隨著(zhù)改革的逐步深入，預算管理中一些深層次問(wèn)題逐步暴露出來(lái)，如預算統籌力度不足、政府過(guò)緊日子意識尚未牢固樹(shù)立、預算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高等，影響了財政資源統籌和可持續性，迫切需要通過(guò)進(jìn)一步深化預算管理制度改革，規范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力。
結合當前和今后一個(gè)時(shí)期財政形勢，為解決預算管理中存在的突出問(wèn)題，國務(wù)院印發(fā)《意見(jiàn)》，在前期一系列改革舉措的基礎上，立足于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，更加注重加強預算管理制度改革頂層設計和預算管理各項制度的系統集成、協(xié)同高效，力爭通過(guò)深化改革更好地將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，逐步建立現代預算制度體系框架，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，為全面建設社會(huì )主義現代化國家提供堅實(shí)保障。
問(wèn)：進(jìn)一步深化預算管理制度改革的基本原則是什么？
答：《意見(jiàn)》明確，進(jìn)一步深化預算管理制度改革主要遵循以下原則：一是堅持黨的全面領(lǐng)導。將堅持和加強黨的全面領(lǐng)導貫穿預算管理制度改革全過(guò)程。堅持以人民為中心，兜牢基本民生底線(xiàn)。堅持系統觀(guān)念，加強財政資源統籌，集中力量辦大事，堅決落實(shí)政府過(guò)緊日子要求，強化預算對落實(shí)黨和國家重大政策的保障能力，實(shí)現有限公共資源與政策目標有效匹配。二是堅持預算法定。增強法治觀(guān)念，強化紀律意識，嚴肅財經(jīng)紀律，更加注重強化約束，著(zhù)力提升制度執行力，維護法律的權威性和制度的剛性約束力。明確地方和部門(mén)的主體責任，切實(shí)強化預算約束，加強對權力運行的制約和監督。三是堅持目標引領(lǐng)。按照建立現代財稅體制的要求，堅持目標導向和問(wèn)題導向相結合，完善管理手段，創(chuàng )新管理技術(shù)，破除管理瓶頸，推進(jìn)預算和績(jì)效管理一體化，以信息化推進(jìn)預算管理現代化，加強預算管理各項制度的系統集成、協(xié)同高效，提高預算管理規范化、科學(xué)化、標準化水平和預算透明度。四是堅持底線(xiàn)思維。把防風(fēng)險擺在更加突出的位置，統籌發(fā)展和安全、當前和長(cháng)遠，杜絕脫離實(shí)際的過(guò)高承諾，形成穩定合理的社會(huì )預期。加強政府債務(wù)和中長(cháng)期支出事項管理，牢牢守住不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)。
問(wèn)：《意見(jiàn)》的主要創(chuàng )新之處體現在哪些方面？
答：《意見(jiàn)》立足于前期改革形成的基礎，將有關(guān)改革成果制度化，提出24條具體改革措施，并在以下幾個(gè)方面重點(diǎn)突破：
一是加強重大決策部署財力保障。各級預算安排要將落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署作為首要任務(wù)，貫徹黨的路線(xiàn)方針政策，增強對國家重大戰略任務(wù)、國家發(fā)展規劃的財力保障。完善預算決策機制和程序，各級預算、決算草案應當按程序報本級黨委和政府審議，各部門(mén)預算草案應當報本部門(mén)黨組（黨委）審議。
二是加強財政資源統籌。加大收入統籌力度，盤(pán)活存量，充分挖掘釋放各種閑置資源潛力。加強政府性資源統籌管理，將依托行政權力、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營(yíng)權拍賣(mài)收入等按規定全面納入預算。強化部門(mén)和單位收入統籌管理，要求部門(mén)和單位依法依規將取得的包括事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入等非財政撥款收入在內的各類(lèi)收入納入部門(mén)或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出。
三是規范預算支出管理。合理安排支出預算規模，充分發(fā)揮財政政策逆周期調節作用。優(yōu)化財政支出結構，堅持“三?！敝С鲈谪斦С鲋械膬?yōu)先順序。推進(jìn)支出標準體系建設，將支出標準作為預算編制的基本依據。不折不扣落實(shí)過(guò)緊日子要求，嚴控一般性支出。完善財政資金直達機制，確保資金直達使用單位、直接惠企利民。
四是加強預算控制約束和風(fēng)險防控。實(shí)施項目全生命周期管理，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，未入庫項目一律不得安排預算。強化中期財政規劃對年度預算的約束。加強財政運行風(fēng)險防控，加強重大政策、重大政府投資項目等財政承受能力評估。健全地方政府依法適度舉債機制，堅決遏制隱性債務(wù)增量，穩妥化解隱性債務(wù)存量。
五是提高預算管理信息化水平。將制度規范與信息系統建設緊密結合，以省級財政為主體建設覆蓋本地區的預算管理一體化系統并與中央財政對接，動(dòng)態(tài)反映各級預算安排和執行情況。建立完善全覆蓋、全鏈條的轉移支付資金監控機制。積極推動(dòng)跨部門(mén)基礎信息共享共用。
問(wèn)：黨的十九屆五中全會(huì )強調，要推進(jìn)財政支出標準化，強化預算約束和績(jì)效管理。請問(wèn)在這方面有哪些改革舉措？
答：黨的十九大和十九屆四中全會(huì )提出了標準科學(xué)、約束有力、全面實(shí)施績(jì)效管理等目標要求，黨的十九屆五中全會(huì )對此作出進(jìn)一步部署。為貫徹落實(shí)黨中央決策部署，有效解決當前仍存在的預算控制偏軟、約束力不強等問(wèn)題，增強預算控制力和約束力，《意見(jiàn)》提出了以下改革舉措：
一是加強各級政府預算銜接。上級政府應當依法依規提前下達轉移支付和新增地方政府債務(wù)限額預計數，增強地方預算編制的完整性、主動(dòng)性。下級政府應當嚴格按照提前下達數如實(shí)編制預算，既不得虛列收支、增加規模，也不得少列收支、脫離監督。
二是實(shí)施項目全生命周期管理。將項目作為部門(mén)和單位預算管理的基本單元，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，實(shí)施項目全生命周期管理，未納入預算項目庫的項目一律不得安排預算。實(shí)行項目標準化分類(lèi)，規范立項依據、實(shí)施期限、支出標準、預算需求等要素。建立健全項目入庫評審機制和項目滾動(dòng)管理機制。做實(shí)做細項目?jì)?，納入預算項目庫的項目應當按規定完成可行性研究論證、制定具體實(shí)施計劃等各項前期工作，做到預算一經(jīng)批準即可實(shí)施，并按照輕重緩急等排序，突出保障重點(diǎn)。推進(jìn)運用成本效益分析等方法研究開(kāi)展事前績(jì)效評估。
三是推進(jìn)支出標準體系建設。建立國家基礎標準和地方標準相結合的基本公共服務(wù)保障標準體系。各地區要圍繞“三?！钡然拘枰芯恐贫h級標準。根據支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同行業(yè)、不同地區、分類(lèi)分檔的預算項目支出標準體系。根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、物價(jià)變動(dòng)和財力變化等動(dòng)態(tài)調整支出標準。加強對項目執行情況的分析和結果運用，將科學(xué)合理的實(shí)際執行情況作為制定和調整標準的依據。加快推進(jìn)項目要素、項目文本、績(jì)效指標等標準化規范化。將支出標準作為預算編制的基本依據，不得超標準編制預算。
四是推動(dòng)預算績(jì)效管理提質(zhì)增效。將落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署作為預算績(jì)效管理重點(diǎn)，加強財政政策評估評價(jià)和重點(diǎn)領(lǐng)域預算績(jì)效管理，分類(lèi)明確轉移支付績(jì)效管理重點(diǎn)，強化引導約束。加強政府和社會(huì )資本合作、政府購買(mǎi)服務(wù)等項目以及國有資本資產(chǎn)使用績(jì)效管理。加強績(jì)效評價(jià)結果應用，將績(jì)效評價(jià)結果與完善政策、調整預算安排有機銜接。加大績(jì)效信息公開(kāi)力度。
五是強化預算對執行的控制。對預算指標實(shí)行統一規范的核算管理，精準反映預算指標變化，實(shí)現預算指標對執行的有效控制。堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無(wú)預算安排支出或開(kāi)展政府采購。嚴禁出臺溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原則上通過(guò)以后年度預算安排支出。規范預算調劑行為。規范按權責發(fā)生制列支事項，市縣級財政國庫集中支付結余不再按權責發(fā)生制列支。加強對政府投資基金設立和出資的預算約束。加強國有資本管理與監督。
問(wèn)：《意見(jiàn)》在構建現代財政國庫管理制度方面有什么部署和要求？
答：國庫集中收付制度以國庫單一賬戶(hù)體系為基礎，對財政資金實(shí)行國庫集中收繳和集中支付，并對國庫存款余額進(jìn)行運營(yíng)管理。經(jīng)過(guò)近20年的持續推進(jìn)，國庫集中收付制度改革已基本實(shí)現“橫向到邊、縱向到底”，并成為財政財務(wù)管理的核心基礎性制度。
為適應建立現代財稅體制的新需要，《意見(jiàn)》圍繞現代財政國庫管理“控制、運營(yíng)、報告”三大功能，系統性地提出了優(yōu)化國庫集中收付管理的有關(guān)要求，主要包括：對政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理。完善國庫集中支付控制體系和集中校驗機制，實(shí)行全流程電子支付，優(yōu)化預算支出審核流程，全面提升資金支付效率。根據預算收入進(jìn)度和資金調度需要等，合理安排國債、地方政府債券的發(fā)行規模和節奏，節省資金成本。優(yōu)化國債品種期限結構，發(fā)揮國債收益率曲線(xiàn)定價(jià)基準作用。完善財政收支和國庫現金流量預測體系，建立健全庫款風(fēng)險預警機制，統籌協(xié)調國庫庫款管理、政府債券發(fā)行與國庫現金運作。建立完善權責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，全面客觀(guān)反映政府資產(chǎn)負債與財政可持續性情況。
同時(shí)，《意見(jiàn)》還對拓展政府采購政策功能提出了要求，明確要建立政府采購需求標準體系，鼓勵相關(guān)部門(mén)結合部門(mén)和行業(yè)特點(diǎn)提出政府采購相關(guān)政策需求，推動(dòng)在政府采購需求標準中嵌入支持創(chuàng )新、綠色發(fā)展等政策要求。細化政府采購預算編制，建立支持中小企業(yè)發(fā)展等政策落實(shí)的預算編制和資金支付控制機制。
問(wèn)：《意見(jiàn)》在加強風(fēng)險防控、增強財政可持續性方面有何考慮？
答：統籌發(fā)展和安全，增強憂(yōu)患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個(gè)重大原則。當前，基層財政運行、地方政府債務(wù)、社會(huì )保障、金融等領(lǐng)域風(fēng)險防控壓力不斷加大，迫切需要樹(shù)牢安全發(fā)展理念，統籌發(fā)展和安全，將防控風(fēng)險、增強財政可持續性擺在更加突出位置。為此，《意見(jiàn)》明確：
一是加強跨年度預算平衡。加強中期財政規劃管理，強化中期財政規劃對年度預算的約束。對各類(lèi)合規確定的中長(cháng)期支出事項和跨年度項目，要根據項目預算管理等要求，將全生命周期內對財政支出的影響納入中期財政規劃，實(shí)現中長(cháng)期支出事項“顯性化”。地方政府舉借債務(wù)應當嚴格落實(shí)償債資金來(lái)源，科學(xué)測算評估預期償債收入，合理制定償債計劃，并在中期財政規劃中如實(shí)反映。
二是健全地方政府依法適度舉債機制。健全地方政府債務(wù)限額確定機制。完善專(zhuān)項債券管理機制，專(zhuān)項債券必須用于有一定收益的公益性建設項目，建立健全專(zhuān)項債券項目全生命周期收支平衡機制，實(shí)現融資規模與項目收益相平衡，專(zhuān)項債券項目對應的政府性基金收入、專(zhuān)項收入應當及時(shí)足額繳入國庫，保障專(zhuān)項債券到期本息償付。完善以債務(wù)率為主的政府債務(wù)風(fēng)險評估指標體系，建立健全政府債務(wù)與項目資產(chǎn)、收益相對應的制度，綜合評估政府償債能力。加強風(fēng)險評估預警結果應用，有效前移風(fēng)險防控關(guān)口。依法落實(shí)到期法定債券償還責任。健全地方政府債務(wù)信息公開(kāi)及債券信息披露機制，發(fā)揮全國統一的地方政府債務(wù)信息公開(kāi)平臺作用，全面覆蓋債券參與主體和機構，打通地方政府債券管理全鏈條，促進(jìn)形成市場(chǎng)化融資自律約束機制。
三是防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險作為重要的政治紀律和政治規矩，堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量。完善常態(tài)化監控機制，進(jìn)一步加強日常監督管理，決不允許新增隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子。嚴禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)，嚴禁地方政府通過(guò)金融機構違規融資或變相舉債。清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅決防止風(fēng)險累積形成系統性風(fēng)險。加強督查審計問(wèn)責，嚴格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責制和債務(wù)問(wèn)題倒查機制。
四是防范化解財政運行風(fēng)險隱患。推進(jìn)養老保險全國統籌，堅持精算平衡，防范待遇支付風(fēng)險。各地區出臺涉及增加財政支出的重大政策或實(shí)施重大政府投資項目前，要按規定進(jìn)行財政承受能力評估，未通過(guò)評估的不得安排預算。規范政府和社會(huì )資本合作項目管理。各部門(mén)出臺政策時(shí)要考慮地方財政承受能力。除黨中央、國務(wù)院統一要求以及共同事權地方應負擔部分外，上級政府及其部門(mén)不得出臺要求下級配套或變相配套的政策?？陀^(guān)評估政府中長(cháng)期支出事項對財政可持續性的影響。
問(wèn)：《意見(jiàn)》對提高預算管理信息化水平有哪些要求？財政部在推進(jìn)預算一體化建設方面有何考慮？
答：信息是國家治理的重要依據。全面深化預算管理制度改革必須有先進(jìn)的信息技術(shù)支撐。針對多年來(lái)一直存在的各級財政預算管理業(yè)務(wù)規則和信息系統“各自搭臺、分頭唱戲”、難以發(fā)揮合力等問(wèn)題，財政部提出了推進(jìn)預算管理一體化建設的總體構想，以系統化思維和信息化手段推進(jìn)預算管理工作，截至2021年3月底，已在全國35個(gè)省、自治區、直轄市、計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設兵團試點(diǎn)實(shí)施預算管理一體化系統，取得了階段性成效。為進(jìn)一步將制度規范與信息系統建設緊密結合，《意見(jiàn)》提出：
一方面，要實(shí)現中央和地方財政系統信息貫通。用信息化手段支撐中央和地方預算管理，規范各級預算管理工作流程等，統一數據標準，推動(dòng)數據共享。以省級財政為主體加快建設覆蓋本地區的預算管理一體化系統并與中央財政對接，動(dòng)態(tài)反映各級預算安排和執行情況，力爭2022年底全面運行。中央部門(mén)根據國家政務(wù)信息化建設進(jìn)展同步推進(jìn)相關(guān)信息系統建設。建立完善全覆蓋、全鏈條的轉移支付資金監控機制，實(shí)時(shí)記錄和動(dòng)態(tài)反映轉移支付資金分配、撥付、使用情況。
另一方面，要推進(jìn)部門(mén)間預算信息互聯(lián)共享。預算管理一體化系統集中反映單位基礎信息和會(huì )計核算、資產(chǎn)管理、賬戶(hù)管理等預算信息，實(shí)現財政部門(mén)與主管部門(mén)共享共用。積極推動(dòng)財政與組織、人力資源和社會(huì )保障、稅務(wù)、人民銀行、審計、公安、市場(chǎng)監管等部門(mén)實(shí)現基礎信息按規定共享共用。落實(shí)部門(mén)和單位財務(wù)管理主體責任，強化部門(mén)對所屬單位預算執行的監控管理職責。
按照《意見(jiàn)》要求，財政部將推動(dòng)各地加快推廣實(shí)施預算管理一體化系統，提高各地預算管理一體化系統建設水平。同時(shí)，根據國家政務(wù)信息化建設進(jìn)展，研究推進(jìn)中央預算管理一體化系統建設。
問(wèn)：下一步，財政部將如何貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》？
答：深化預算管理制度改革是一項系統性工程。貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》，是當前和今后一段時(shí)期各級財政部門(mén)的重點(diǎn)工作任務(wù)。財政部將按照黨中央、國務(wù)院決策部署，切實(shí)加強制度建設，抓緊細化、實(shí)化具體管理制度和政策措施，對有關(guān)重點(diǎn)工作作出專(zhuān)門(mén)布置。同時(shí)，還將發(fā)揮好組織、指導、協(xié)調作用，指導督促各級財政部門(mén)、預算單位切實(shí)抓好《意見(jiàn)》的貫徹落實(shí)，結合實(shí)際進(jìn)一步細化改革舉措，夯實(shí)預算管理改革基礎，確?！兑庖?jiàn)》各項措施落到實(shí)處、發(fā)揮實(shí)效。